Становление буржуазного парламентаризма проходило в Италии в XIX в. в процессе объединения страны. Альбертинский статут 1848 г. распространил свое действие на присоединяемые к Пьемонту территории, а с 1861 г. — с созданием Итальянского королевства — стал Конституцией всей Италии.
В Статуте было предусмотрено осуществление законодательной власти королем, сенатом, целиком им назначаемым из представителей 21 категории наиболее привилегированных слоев общества, и избираемой избирательными коллегиями палатой депутатов. Исполнительная власть контролировалась по Статуту королем. В процессе эволюции, однако, законодательная власть перешла фактически целиком к избираемой населением палате депутатов, при сохранении за королем и сенатом права вето, а правительство, по-прежнему назначавшееся королем, должно было получить поддержку палат. Соответственно возникла практика формирования правительства из парламентского (палаты депутатов) большинства. Таким образом, в первые десятилетия своего существования Альбертинский статут, формально не подвергаясь изменениям, способствовал прогрессивному конституционному и, в частности, парламентскому развитию страны.
Ситуация изменилась в 1922 г. с приходом фашизма к власти, когда парламент под угрозой разгона оказал доверие новому кабинету и предоставил премьер-министру чрезвычайные полномочия. В условиях террора, развязанного созданной на основе этих полномочий фашистской милиции, правительству удалось навязать парламенту принятие реакционного избирательного закона и получить подавляющее большинство в парламенте, а затем и лишить депутатских мандатов депутатов оппозиции.
Таким образом, на этапе прихода к власти, который завершился созданием авторитарного режима при наличии если не однопартийного, то единого профашистского парламента, Муссолини активно использовал механизмы старой парламентской системы, а равным образом отсутствие каких-либо конституционных сдерживающих начал. Смена политического режима внешне проходила в формально законных и вне законных (незапрещенных) рамках. Не оказывавший противодействие предшествовавшей либерализации страны, Альбертинский статут и вовсе оказался бессильным перед ее фашизацией.
Переход от авторитаризма к тоталитаризму во второй половине 20-х гг. характеризовался, помимо отмены многопартийности, слиянием органов партии и государства, расширением полномочий репрессивных органов, так же и отказом от традиционного парламентаризма. Этот последний процесс связан главным образом с тремя законами. Первый, 1925 г., посвященный прерогативам главы правительства, ликвидировал парламентский контроль. Парламент был лишен всех прав влиять на назначение и смещение министров. Кроме того, парламенту запрещалось включать в повестку дня какой бы то ни было вопрос без согласия правительства, то есть ликвидировалось фактически право самостоятельной законодательной инициативы.
Законом 1926 г. УО праве исполнительной власти издавать юридические нормыФ правительству присваивалась по сути дела законодательная власть, включая право отмены парламентских законов.
Наконец, законом о реформе политического представительства 1928 г. фактически была ликвидирована выборность палаты депутатов. Кандидаты выдвигались общенациональными органами фашистских профсоюзов и некоторыми другими организациями. Большой фашистский совет — подчинявшийся главе правительства верховный орган партии и государства, также наделенный законодательной функцией, — составлял из представленных и собственных кандидатов список в 400 человек, который и выносился на одобрение населения. УГолосованиеФ осушествлялось по списку в целом.
В 1939 г. палата депутатов была упразднена и заменена палатой Уфаший и корпорацийФ, назначавшейся лично главой правительства по партийно-производственному принципу из руководящих органов фашистской партии (фашии — партийные комитеты) и 22 корпораций — объединений работодателей и работников соответствующих отраслей. В 1943 г. в процессе краха режима парламент был вообще упразднен.
После ликвидации фашизма и окончания второй мировой войны 2 июня 1946 г. итальянцы ввели путем референдума республиканскую форму правления и избрали учредительное собрание для выработки новой конституции. Она была принята 22 декабря 1947 г. В стране был создан режим нового для Италии типа, характеризующийся прежде всего абсолютным верховенством Конституции и под-конституционным — парламента: верховенство Конституции ограничивает законодательную власть парламента конституционными рамками. Ни один закон не может быть принят, если он так или иначе нарушает конституционную норму, которая может быть отменена либо заменена только путем сложной процедуры. Если же конституционная норма все же будет нарушена, вступит в действие Конституционный суд — независимый орган, на который парламент может оказывать лишь косвенное влияние, участвуя в его формировании.
Важно отметить, что на первое место в конституционном регулировании в Конституции 1947 г. выдвинута проблематика прав человека, которые признаны неотъемлемыми, то есть не подлежащими конституционному пересмотру. В соответствии с принципами парламентской республики, какой является Италия, президент и правительство подчинены парламенту.
Со времени принятия Конституции, ее положения, касающиеся парламента, подвергались изменению лишь дважды. В 1963 г. было установлено твердое число депутатов и сенаторов, а также одинаковый срок полномочий обеих избираемых палат. В 1989 г. были ликвидированы судебные функции палат в отношении уголовного преследования членов правительства. Регламенты палат республиканского парламента, впервые принятые в 1948 г., подверглись общей реформе в 1971 г.
КОНСТИТУЦИЯ О ПАРЛАМЕНТЕ
Конституция 1947 г. является важнейшим источником итальянского парламентского права. Непосредственно парламенту посвящена глава 1 части 2 (УУстройство республикиФ) Конституции. Тем самым в системе разделения властей законодательный орган формально поставлен на первое место. Вместе с тем, положения, так или иначе затрагивающие парламентскую деятельность, содержатся и в остальных частях конституции.
Глава УПарламентФ состоит из двух разделов: УПалатыФ (ст. 55—69) и УСоставление законовФ (ст. 70—82).
Сохранена традиционная для Италии двухпалатная структура парламента, включающая палату депутатов и Сенат, хотя, разумеется, новый, республиканский бикамерализм принципиально отличается от прежнего иерархического строения парламента.
Конституция сформулировала лишь самые общие принципы формирования палат (ст. 56—59). Палата депутатов, состоящая из 630 членов, избирается на общенациональной основе. 315 сенаторов избираются по областям (всего их 20). Активное и пассивное избирательное право при выборах в палату депутатов закрепляется за гражданами, начиная соответственно с 18 и с 25 лет. Сенат избирается гражданами, достигшими 25 лет, сенаторами могут стать избиратели не моложе 40 лет. В отличие от палаты депутатов, в сенате имеется невыборное пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики, а кроме того, президент может назначить пять пожизненных сенаторов за выдающиеся заслуги в общественной деятельности, науке и культуре (согласно действующей конституционной практике, это положение трактуется в том смысле, что общее число вакансий не должно превышать пяти).
В Конституции не содержится сколько-нибудь существенных указаний на собственно избирательную систему, действующую при выборах палат, что связано с запрограммированной свободой маневра для власть придержащих.
Законы о выборах в палату депутатов (1957 г.) и в сенат (1948 и 1958 гг.), действующие по сегодняшний день, оформили существенные различия при формировании двух палат. При избрании палаты депутатов действует пропорциональная система, а при избрании сената — мажоритарная с элементами пропорционализма. Не вдаваясь в тонкости избирательно-правовой практики, отметим ее характерные черты.
Выборы в Палату депутатов проводятся по многомандатным округам. Голосование осуществляется по спискам (обычно партийным) с указанием основных преференций. Места распределяются пропорционально поданным за списки голосам. Для распределения неучтенных голосов (остатков) образуется единый общенациональный избирательный округ, суммирующий их по спискам уже в масштабе всей страны.
Выборы в сенат проводятся по одномандатным избирательным округам в рамках одной области. Избиратели голосуют за конкретного кандидата, который может быть и как правило УсвязанФ обязательствами по взаимному использованию полученных голосов с кандидатами по другим округам данной области (на практике это обычно кандидаты от одной партии). Эта УсвязьФ не имеет значения, если кто-либо из кандидатов получает 65% голосов, — он автоматически становится сенатором. В случае же неполучения никем из кандидатов квалифицированного большинства областная избирательная комиссия рассматривает УсвязанныхФ кандидатов как список в рамках .всей области и распределяет сенаторские места пропорционально полученным этими списками голосам.
Полномочия обеих палат длятся пять лет и могут быть продлены только в случае войны. Новый состав палат избирается не позднее 70 дней по истечении полномочий прежней легислатуры, а первое заседание палат нового созыва должно быть проведено не позднее, чем на 20-й день после выборов (ст. 60—61 Конституции).
Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе государства — президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализирована в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: 1. невозможность создания стабильного большинства, 2. сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер, 3. непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.
Современный итальянский бикамерализм исходит из существования двух конституционных принципов: равенства и функциональной автономии палат. Принцип равенства палат выводится, как правило, из положений ст. 70 (УЗаконодательная функция осуществляется обеими палатамиФ) и ст. 94 (УПравительство должно получить доверие обеих палатФ): в осуществлении важнейших, законодательной и контрольной, функций палаты равны. Впрочем, Конституция вовсе не знает какого-либо разграничения компетенции палат, разве что по проверке полномочий собственных членов (ст. 66). Что касается принципа функциональной автономии, то он выводится в первую очередь из ст. 55, в которой формулируется разделение парламента на палаты и здесь же ограничивается их право собираться на совместные заседания исключительно случаями, установленными самой Конституцией, а именно: при избрании президента республики (ст. 83); при принесении присяги президентом республики (ст. 91); при предании суду президента республики (ст. 90); при избрании третьей части членов Высшего совета магистратуры (ст. 104) и Конституционного суда (ст. 135), при формировании списка возможных членов суда над президентом республики (ст. 135). Функциональная автономия палат связана не только с различным порядком их формирования и неодинаковой численностью. Главное — двойной контроль принимаемых решений.
В ст. 64 итальянской Конституции записано: УКаждая палата принимает свой Регламент абсолютным большинством голосов своих членовФ. Сама конституционная отсылка, а также и прописная буква в наименовании этих внутренних документов палат подчеркивают их особое конституционное значение. Статус парламентских регламентов в системе итальянского законодательства неоднозначен. С одной стороны, это внутренние документы органов государственной власти и, как таковые, носят подзаконный (регламентарный) характер. С другой стороны, по способу их принятия палатами, то есть носителями законодательной власти, они приближаются к законам. Наконец фактически, по объекту их регулирования — парламентской, а следовательно, и законодательной деятельности в том числе, — они занимают положение как бы выше закона, ибо он не может быть принят помимо процедур, предписанных регламентом (исключения, связанные, например, с референдарным порядком законотворчества, предусмотрены самой Конституцией). Процедура внесения изменений в регламент в принципе не сложна, что требует динамизм парламентской практики, но все же содержит УсдерживающиеФ положения, исключающие принятие импульсивных решений.
Ряд вопросов, связанных с внутренней парламентской деятельностью, Конституция берет Уна себяФ. Так, в Конституции, не говоря уже о принципах законодательной деятельности парламента, затрагиваются также вопросы, связанные с датами созыва палат на очередные сессии (ст.62), формированием руководящих органов (ст. 63), кворумом (ст. 64) и т.п. Разумеется, конституционные положения не могут быть так или иначе обойдены либо, тем более, нарушены в регламентах палат.
Ныне действующие регламенты палат итальянского парламента были приняты в 1971 г. Следует отметить, что, несмотря на автономию палат, документы весьма похожи друг на друга, а многие их положения совпадают. Тексты регламентов согласованы, и это понятно: ни одна из палат не должна находиться в привилегированном положении перед другой, так или иначе препятствовать выполнению другой палатой ее функций или затруднять общепарламентский процесс.
Регламент палаты депутатов включает в себя три части, подразделяющиеся на 35 глав. Часть 1 УОрганизация и деятельность палатыФ включает в себя несколько глав об органах палаты депутатов, главы о правилах обсуждения вопросов, о кворуме, о голосовании, о гласности работы и т.п. Часть 2 УЗаконодательная процедураФ включает главы о процедуре рассмотрения различных законопроектов в палате и ее комиссиях и о смежных вопросах. Часть 3 УПроцедуры, связанные с участием палаты в выработке политического направления, осуществлением контроля и получением информацииФ состоит из глав, посвященных контрольным функциям палаты и взаимоотношениям с другими органами. Общее число статей — 150. Регламент сената — несколько больший по размеру — состоит из 168 статей, заключенных в 24 главы. По частям главы регламента сената не закрепляются. Статьи в регламенте сената имеют наименования.
ОРГАНЫ ПАЛАТ
Надлежащие организацию и функционирование палат, призваны обеспечить председатели палат и соответствующие бюро (президиумы), избрание которых палатами предусмотрено в самой Конституции (ст. 63).
Первое заседание палат нового созыва ведет временное бюро в составе председателя и секретарей. В сенате временным председателем автоматически становится старший по возрасту сенатор, а секретарями — шесть младших. В палате депутатов эта процедура усложняется, если в нее избран соответственно кто-либо из заместителей председателя палаты предшествующего созыва и секретариата. Временные бюро призваны, собственно, только лишь следить за процедурой избрания постоянных председателя и бюро.
Председатели палат избираются тайным голосованием. Но если для избрания на пост председателя палаты депутатов кандидату необходимо получить большинство в две трети от состава палаты в первом туре, такое же большинство, но от числа присутствующих во втором и абсолютное большинство в третьем и последующих турах, то председатель сената избирается абсолютным большинством голосов в первых трех турах и относительным большинством голосов при баллотировании двух ведущих кандидатов по результатам третьего тура — в четвертом.
Это различие в порядке избрания председателей имеет конкретную политическую подоплеку. Согласно ст. 86 Конституции председатель сената замещает президента республики во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять свои функции. Реальная роль президента в Италии во многом зависит от личности, занимающей этот пост. Для правящего большинства крайне важно поэтому, чтобы этот пост занимал (или потенциально мог занять) не только его представитель, но и персонально человек, максимально предсказуемый. Следовательно, оппозиции должно быть оставлено как можно меньше шансов сорвать избрание той или иной конкретной кандидатуры. Отсюда — более простая формула избрания председателя сената. Напротив, более важный во внутрипарламентской жизни пост председателя палаты все же, при наличии больших дискреционных полномочий ограничен и составом самого парламента (палаты депутатов), и составом бюро. Здесь для правящего большинства принципиально значимым является недопущение лишь конкретного, явно опасного для него человека. Следовательно, предусмотрен усложненный порядок избрания председателя палаты депутатов. Такой порядок, помимо всего прочего, повышает УценуФ этого поста в закулисных отношениях партий, предшествующих выдвижению кандидатов на все парламентские посты. Важно отметить, что, по сложившейся парламентской практике, посты председателей палат должны занимать представители разных партий. Согласно ст. 63, на совместных заседаниях палат парламента функции председательствующего и бюро выполняют соответствующие органы палаты депутатов.
В функции председателей палат, помимо названных, входят прежде всего две важнейшие конституционные прерогативы: право созыва палаты на чрезвычайную сессию (ст. 62) и консультация президента республики в связи с намерением последнего распустить палаты (ст. 88). В итальянской политической практике не было случая, когда бы президент распустил палаты без согласия их председателей.
Регламенты палат предоставляют председателям широкие полномочия по руководству заседаниями, обеспечению надлежащего порядка работы самих палат, их органов и служб. Председатель руководит работой бюро палаты: в частности, созывает его по собственной инициативе и самостоятельно определяет повестку дня его заседаний. Велика роль председателя и в реализации повестки дня непосредственно палаты: он самостоятельно определяет график ее выполнения. В ходе прений председатель предоставляет слово депутатам и лишает их слова, следит за выполнением регламента, задает вопросы, устанавливает порядок голосования, разъясняет его значение и объявляет результаты. Председатель назначает членов парламентских джунт — особых функциональных органов, которые будут рассмотрены ниже. Все решения бюро палаты проводятся в форме декрета ее председателя. Членами бюро каждой палаты являются по четыре заместителя председателя палаты, три квестора, восемь секретарей. В регламенте палаты депутатов предусмотрено, что в бюро должны быть представлены все парламентские группы, в связи с чем до его избрания председатель палаты проводит необходимые консультации. Это категорическое требование — Удолжны бытьФ — чисто юридически противоречит установленной в регламенте же процедуре избрания бюро: каждый депутат должен вписать в бланк бюллетеня имена двух депутатов для замещения должностей заместителей председателя палаты, двух квесторов и четырех секретарей. Избранными считаются депутаты, получившие большинство голосов. Как же можно при таком порядке избрания добиться выполнения вышеуказанного требования о представительстве в бюро всех групп? Очевидно, что регламент уповает на соблюдение депутатами партийной дисциплины. Фактически положение о представительстве соблюдается не только в палате депутатов, но и в сенате, регламент которого, установив аналогичную процедуру избрания бюро, о представительстве в нем парламентских групп умолчал.
Заместители председателей палат не обладают самостоятельными функциями. Однако в случае отсутствия председателя роль их резко возрастает, поскольку они в порядке очередности выполняют его функции.
Прерогативы квесторов разнообразны. Во-первых, они, согласно указаниям председателя, следят за порядком в зале заседаний и за соблюдением церемониала. Во-вторых, осуществляют контроль за деятельностью вспомогательных служб палаты. В-третьих, контролируют расходы соответствующей палаты, подготавливают проект ее бюджета и отчета о его исполнении.
Секретари обеспечивают составление протокола заседания палаты, оглашают эти протоколы, составляют, в порядке поступления заявок, список выступающих, зачитывают по просьбе председателя поступившие предложения и документы, проводят поименные опросы, фиксируют особые мнения, обеспечивают точность изложения документов палаты и стенографических отчетов и их опубликование в должные сроки.
Как коллегиальный орган, бюро утверждает проект бюджета и отчет о его исполнении, решает вопросы, связанные с формированием групп и комиссий, применяет дисциплинарные санкции в отношении депутатов (сенаторов), грубо нарушивших порядок заседания, назначает генерального секретаря палаты, устанавливает правила внутреннего управления, формирует вспомогательные службы, применяет меры поощрения и дисциплинарные меры в отношении служащих палаты, определяет порядок доступа на заседания.
К функциональным органам палат относятся, помимо бюро, своеобразные депутатские (сенаторские) комиссии, именуемые джунтами. Это джунты по вопросам регламента, выборов и парламентской неприкосновенности. В сенате вопросами выборов и парламентской неприкосновенности занимается одна джунта. Зато на правах джунты в сенате создается библиотечная комиссия (вопросами библиотеки палаты депутатов занимается соответствующая вспомогательная служба под контролем бюро).
Джунты формируются из числа депутатов (сенаторов) непосредственно председателем соответствующей палаты. При этом последний Упо возможностиФ должен обеспечить пропорциональность представительства различных парламентских групп.
Джунта по вопросам регламента и в палате депутатов и в сенате состоит из 10 человек, но в целях наиболее адекватного представительства групп ее состав может быть расширен. Эту джунту возглавляет непосредственно председатель соответствующей палаты. Джунта толкует положения соответствующих регламентов, изучает парламентскую практику и предложения о внесении поправок в регламент, разрешает споры о компетенции между парламентскими комиссиями. Внесение непосредственно на рассмотрение палаты предложений об изменениях и дополнениях регламента осуществляется джунтой (либо через нее).
Джунта по вопросам выборов палаты депутатов состоит из 30 депутатов. Из своего состава она избирает председателя, двух его заместителей и трех секретарей. Джунта действует на основе собственного регламента, принимаемого после одобрения его джунтой по вопросам регламента непосредственно палатой. Не позднее, чем через 18 месяцев со дня выборов, джунта докладывает палате о соответствии избирательных процедур закону, о правильности избрания депутатов и о случаях неизбираемости и несовместимости. Впоследствии джунта собирается по необходимости для внесения в палату предложений о подтверждении, аннулировании и утрате депутатских мандатов.
Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности состоит из 21 члена. Правила формирования ее органов и регламента — такие же, какие предусмотрены для джунты по вопросам выборов. Компетенция этой джунты связана с установлениями ст. 68 Конституции, которые предусматривают парламентские иммунитеты, в частности от уголовного преследования, ареста, обыска, исполнения уголовного приговора и т.п. Для преодоления иммунитета необходима санкция соответствующей палаты. Джунта по вопросам депутатской неприкосновенности готовит необходимые материалы для рассмотрения их палатой, в частности доклад и проект решения. Депутат, в отношении которого запрошена соответствующая санкция, должен быть приглашен на заседание джунты для дачи необходимых разъяснений.
Компетенция сенатской джунты по вопросам выборов и парламентских иммунитетов, состоящей из 21 человека, аналогична компетенции двух вышеназванных джунт в палате депутатов.
Библиотечная комиссия сената назначается в составе трех сенаторов. Комиссия курирует работу библиотеки, подготавливает ее внутренний регламент и контролирует его соблюдение.
В сендте имеется также джунта по вопросам европейских сообществ, назначаемая в составе 22 сенаторов. Однако статус этой джунты ближе к статусу парламентской комиссии. Джунта консультирует сенат и комиссии при принятии ими решений, так или иначе затрагивающих вопросы, связанные с деятельностью сообществ, либо с действием договоров, заключенных в их рамках.
При палатах, для обеспечения их деятельности, предоставления необходимой помощи и информации парламентариям действуют многочисленные службы. В палате депутатов более 10 служб, включающих около 50 отделов, насчитывающих примерно 1,5 тыс. специалистов. В сенате 10 служб (не имеющих деления на отделы) насчитывают более 600 человек. Таким образом, на каждого представителя парламентской УдемократииФ приходится два представителя парламентской бюрократии.
Службы палаты депутатов (несколько УперекрывающиеФ службы сената) занимаются такими вопросами, как издание парламентских публикаций, организация международных связей, обеспечение депутатских прерогатив и иммунитетов, изучение и систематизация итальянского и зарубежного законодательств, судебных решений, парламентской практики, архив, парламентская документация и статистика. К этому следует добавить службу парламентских отчетов, службу стенографии, бухгалтерию, библиотеку, управление кадров, службу по управлению дворцом, церемониальную службу.
Службы палат возглавляются генеральным секретарем, назначенным бюро палаты. Обычно эту должность занимает один человек на протяжении нескольких легислатур. Парламентские служащие не входят в общую систему государственной службы, что, с одной стороны, ставит их в совершенно бесправное положение в отношениях со своим непосредственным начальством, но с другой — создает довольно автономную и спаянную общими интересами систему, независимую от внешних изменений. Эта независимость подкрепляется и двойным, по сравнению с заработком соответствующих чиновников в системе государственной службы, окладом.
Набор в аппарат палат осуществляется по конкурсу, включающему сдачу ряда экзаменов, в том числе общеобязательных по конституционному и парламентскому праву, политической экономии и истории Италии. Это обеспечивает высокий удельный вес юристов в службах палат, нередко причем высшей квалификации (профессора университета) .
ПАРЛАМЕНТСКИЕ ГРУППЫ И КОМИССИИ
В парламентскую группу объединяются, как правило, представители одной партии, поэтому их иногда называют партийными фракциями. Однако понятие Упарламентская группаФ более точно, поскольку возникают и смешанные группы, а в группу, исповедующую однопартийность, могут войти и беспартийные, и парламентарии от партий, не получивших в парламенте достаточного для сформирования отдельной группы представительства.
Все депутаты и сенаторы должны принадлежать к группам. Для создания парламентской группы необходимо не менее 20 депутатов в палате и не менее 10—в сенате. Вместе с тем регламент палаты предоставляет бюро право разрешить создание группы в составе менее 20 депутатов при условии, что эта группа представляет надлежаще организованную партию, чьи списки были выдвинуты на выборах не менее, чем в 20 округах и получили не менее 300 тыс. голосов избирателей по стране в целом. Однако само по себе избрание парламентария по списку той или иной партии не влечет его автоматическое зачисление в соответствующую группу. В течение двух дней после первого заседания палаты депутаты сообщают в бюро о своей принадлежности к группе. Не сделавшие сообщения, как не желающие принадлежать к партийной группе, образуют смешанную группу. Группы на своих первых заседаниях образуют органы групп: председателя, его заместителей, секретарей. О формировании органов группы и о любых последующих изменениях как в составе группы, так и в ее органах, сообщается председателю палаты.
Группам для выполнения ими своих функций предоставляются помещения и необходимое оборудование. Из бюджета палат, с учетом общих потребностей каждой группы и ее численности, парламентским группам выделяются дотации. Регламенты предоставляют группам особые процедурные права при обсуждении практически всех вопросов. Парламентарий, выступающий от имени группы, пользуется процедурными привилегиями перед парламентарием, выступающим в личном качестве. Особые полномочия при определении повестки дня, назначении докладчиков и содокладчиков имеют председатели групп. Регламенты предусмотрели созыв ad hoc специального органа под руководством председателей палат — конференции председателей групп, фактически с неограниченной компетенцией по вопросам функционирования палат и комиссий. Этот орган созывается по личной инициативе самого председателя, правительства либо одной из групп. Разумеется, велики и неформальные возможности групп и их председателей по воздействию на депутатов.
С помощью взаимоотношений парламентских групп парламент выполняет свою важнейшую политическую функцию — посредничество между различными политическими силами с целью выработки политического курса страны. Группы участвуют в выполнении и других парламентских функций: прежде всего как субъекты законодательной инициативы, но также путем предварительного рассмотрения и соответственно подготовки парламентских решений и, кроме того, посредством направления своих членов в комиссии.
В самой Конституции (ст. 72) предусмотрено образование парламентских комиссий, в том числе постоянных. Основная доля парламентской деятельности протекает именно в постоянных комиссиях. Комиссии, поскольку должны отражать соотношение политических сил в палатах, образуются путем назначения в них парламентскими группами собственных членов. В палате депутатов группа должна назначить равное число своих депутатов в каждую из комиссий; в сенате группа назначает своих членов в каждую из комиссий из расчета один сенатор на 12 членов группы. Группам, в которых сенаторов меньше, чем комиссий, регламент совета разрешает назначать одного сенатора в две комиссии с тем, чтобы группа была представлена в каждой из комиссий. В палате действует правило, что никто из депутатов не может быть назначен членом более чем одной комиссии. В случае назначения депутата или сенатора членом правительства соответствующая группа может заменить его в том числе и членом другой комиссии. Такая замена, с предварительного согласия председателя палаты, возможна и при прохождении в комиссии конкретного законопроекта. В палате депутатов, кроме того, возможен, с согласия руководства групп, обмен депутатами одной и той же группы членством в комиссии. Такой обмен может осуществляться не чаще одного раза в год. В сенате комиссии обновляются по желанию групп после первых двух лет легислатуры. Депутаты и сенаторы, не распределенные по общему правилу в комиссии, направляются в комиссии непосредственно председателем палаты, который, заслушав соответствующие предложения групп, по возможности должен при этом учитывать пропорциональное соотношение групп в палате.
В комиссиях создаются бюро, состоящие из председателя комиссии, его двух заместителей и двух секретарей, которые избираются тайным голосованием членов комиссии, причем председатель должен быть избран абсолютным большинством голосов.
Председатели комиссий представляют и созывают комиссии, определяют повестку дня заседаний, председательствуют в них. Функции других членов бюро комиссий в принципе аналогичны функциям членов бюро палат.
В палате депутатов создается 14. а в сенате — 12 постоянных комиссий, перечень которых установлен в соответствующих регламентах.
Палата депутатов:
1. Конституционные вопросы. Устройство государства. Области. Общие вопросы государственной службы.
2. Деятельность бюро совета министров. Внутренние дела и вопросы отправления культа. Государственные предприятия.
3. Иностранные дела. Эмиграция.
4. Юстиция.
5. Бюджет и программирование. Государственное участие
в частном секторе.
6. Финансы и казначейство.
7. Оборона.
8. Образование и изящные искусства.
9. Общественные работы.
10. Транспорт и гражданская авиация. Торговый флот. Почта, связь, радио и телевидение.
11. Сельское и лесное хозяйство.
12. Промышленность и торговля. Ремесла. Внешняя торговля.
13. Труд, социальное обеспечение и страхование. Кооперация. 14. Гигиена и здравоохранение.
Сенат:
1. Конституционные вопросы, деятельность бюро совета министров и министерства внутренних дел, общее устройство государства и государственной администрации.
2. Юстиция.
3. Иностранные дела.
4. Оборона.
5. Экономическое программирование, бюджет, государственное участие в частном секторе.
б. Финансы и казначейство.
7 .Образование и изящные искусства, научные исследования, зрелища и спорт.
8. Общественные работы; связь.
9. Сельское хозяйство.
10. Промышленность, торговля; туризм.
11. Труд, эмиграция, социальное обеспечение.
12. Гигиена и здравоохранение.
Для изучения конкретных вопросов, входящих в компетенцию постоянных комиссий, в них могут создаваться постоянные комитеты. По специфическим вопросам палаты образуют специальные комиссии.
Функции комиссий весьма разнообразны. Комиссии проводят так называемые Уреферентские заседанияФ для изучения вопросов, по которым они должны представить доклад палате; совещательные заседания для обмена мнениями; законодательные заседания для рассмотрения и утверждения законопроектов в соответствии со ст. 72 Конституции; редакционные заседания для надлежащего оформления и редактирования законопроекта или его отдельных статей. Комиссии осуществляют контрольные функции, заслушивают и обсуждают правительственные сообщения. По вопросам, входящим одновременно в компетенцию двух и более комиссий, они могут заседать совместно.
Особый статус предусмотрен для следственных парламентских комиссий, создаваемых ad hoc, для проведения мероприятий по проверке определенных данных, касающихся как событий, так и лиц. Эти комиссии обладают высшей следственной властью и не могут быть кем-то или как-то ограничены при изучении вопросов, поставленных перед ними палатами. По решению обоих председателей палат может быть создана общепарламентская следственная комиссия. Интерпарламентские комиссии, то есть общие для обеих палат, создаются и по другим, обычно конкретным, вопросам (например, по изучению законодательных последствий международного договора, или по изучению возможности делегирования правительству законодательной функции в конкретной области, по надзору за деятельностью конкретного государственного учреждения). На общепарламентской основе действуют предусмотренные специальными законами комитет по контролю за государственной тайной и деятельностью специальных служб, общепарламентская комиссия по надзору за политической независимостью радио и телевидения и объективностью распространяемой ими информации, а также комиссия по контролю за регулированием государственного долга. |
