Система государственных органов Финляндии, место каждого из них в этой системе (в том числе и место парламента) определяется как на основе конституционных и иных нормативных актов, так и в результате сложившейся практики.
Систему высших государственных органов власти и управления, их компетенцию и взаимоотношения регламентируют прежде всего четыре конституционных закона, составляющих вместе конституцию Финляндии: УФорма правленияФ 1919 г., Акт об эдускунте (парламент) 1928 г., Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. и Акт о Государственном суде 1922 г. с последующими их изменениями.
УФорма правленияФ определяет Финляндию как республику во главе с президентом, который избирается всеми лицами, обладающими правом выборов в эдускунту, путем прямых выборов. Но если на прямых выборах за президента проголосует менее половины всех избирателей, то он избирается путем косвенных выборов — особой коллегией выборщиков, в которую входит 301 представитель от политических партий или избирательных блоков партий, выбранных в день прямых выборов президента по специальным избирательным бюллетеням.
На основе конституции и государственно-правовой практики главное место в системе высших органов государственной власти принадлежит президенту Республики, который не только обладает большими правами в законодательной и
исполнительной сферах деятельности, но и реально ими пользуется. Согласно УФорме правленияФ, законодательная власть принадлежит президенту Финляндской Республики и эдускунте, а исполнительная власть — президенту и Государственному совету (кабинет министров). Государственный совет находится при президенте Удля общего управления странойФ. Правительством является президент и Государственный совет. При определении внутренней и внешней политики страны Государственный совет заседает во главе с президентом.
Руководство отдельными отраслями государственной деятельности осуществляют министерства и различные ведомства: управления, бюро, конторы, которые не входят в состав министерств и создаются и работают под непосредственным руководством Государственного совета, но их руководители, в отличие от министров, не входят в состав Государственного совета. Особенностью состава Государственного совета является то, что в него почти постоянно включаются два или три министра по отдельным отраслям государственной деятельности, например, первый, второй и третий министры здравоохранения, образования, социальных дел. На них возлагается ответственность за отдельные участки работы министерств.
Парламент Финляндской Республики — эдускунта не занимает, в отличие от некоторых других стран, ведущего места в государственном механизме. Но в последние годы он начал играть более активную роль в государственной жизни страны, в определении ее внутренней и внешней политики. Председатель парламента считается вторым после президента лицом в государстве.
Эдускунта состоит из 200 депутатов, избираемых сроком на четыре года. В случае досрочного роспуска парламента по решению президента, согласованному с Государственным советом, вновь избранный парламент может действовать в течение всего четырехлетнего периода полномочий, если только не будет также досрочно распущен.
ПОРЯДОК ВЫБОРОВ ПАРЛАМЕНТА ФИНЛЯНДИИ
Принципы избирательного права и порядок организации и проведения выборов в эдускунту определяются УФормой правленияФ 1919 г., Актом об эдускунте 1928 г. и Законом о выборах народных представителей 1969 г. В соответствии с этими законами парламент избирается на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании.
В Финляндии раньше других стран Европы было введено всеобщее избирательное право, в том числе и для женщин (в 1906 г.). В тот период избирательный возраст был установлен в 24 года, в настоящее время он составляет 18 лет как для активного, так и для пассивного (право быть избранным в парламент) избирательного права. Этого возраста гражданин Финляндии должен достичь до года выборов, и для осуществления этого права он должен быть зарегистрирован в списке избирателей.
Определенные ограничения установлены для права быть избранным депутатом парламента. На этот пост не могут избираться военнослужащие, члены Верховного и Верховного административного судов, канцлер юстиции, парламентские омбудсманы — специальные юридические представители парламента, осуществляющие контроль за законностью. В случае их назначения на указанные должности в период, когда они были избраны депутатами, эти лица обязаны покинуть депутатский пост.
Для организации и проведения выборов вся страна делится на избирательные округа и избирательные участки. В настоящее время создается 16 округов, в том числе один на Аландских островах, являющихся автономным образованием, от которого избирается один депутат.
Выборы проводятся по пропорциональной избирательной системе (кроме Аландских островов), что в условиях многопартийности позволяет получать депутатские мандаты не только самым крупным, но и менее крупным политическим партиям. При этом политическим партиям разрешается организовывать различные избирательные блоки. От каждого округа выбирается от 6 до 22 депутатов в зависимости от численности населения того или иного избирательного округа.
Право быть зарегистрированным в качестве кандидата имеет гражданин Финляндии, которого поддерживает не менее 30 избирателей. В Законе о выборах говорится не о политических партиях, а об Уизбирательных союзахФ, которые могут выступать со своими списками кандидатов в депутаты.
Для голосования избиратель должен лично явиться на избирательный участок. При выезде со своего постоянного места жительства во время выборов он вправе голосовать на любом другом избирательном участке, а также за границей. Вне страны такие участки создаются в посольствах и миссиях Финляндии, в консульствах, на кораблях. В таком случае голосование производится несколько раньше дня общих выборов в парламент, что позволяет своевременно получать результаты голосования для проведения общего подсчета голосов. Предварительно такой избиратель получает по месту своего постоянного жительства удостоверение на право досрочного голосования.
В Финляндии скомбинировано голосование за партию или избирательный блок и за конкретного кандидата. Каждому кандидату в депутаты в списке для голосования присваивается номер и избиратель отмечает в бюллетене не только партию, за которую он голосует, но и номер кандидата от этой партии, которому он отдает предпочтение (преференция). Таким образом, голос избирателя не только позволяет определять число полученных партией мест в парламенте, но и позволяет решать, кто в партийном списке становится депутатом, чтобы не создавать преимуществ для тех кандидатов, которые указаны в списках партий первыми. Такой порядок имеет важное значение и для партий, выступающих на выборах единым блоком, чтобы в соответствии с волей избирателей распределить мандаты между такими партиями.
Применяемая в Финляндии разновидность пропорциональной избирательной системы, по которой распределяются мандаты между партиями в избирательном округе, создает преимущества крупным партиям и ущемляет права мелких партий.
В выборах в эдускунту Финляндии обычно участвуют много политических партий. Но постоянную парламентскую основу составляют Демократический союз народа Финляндии, в который входит Компартия, Социал-демократическая партия Финляндии, Партия центра (мелкобуржуазная), Шведская народная партия, Партия мелких - сельских хозяев. Либеральная народная партия и Национальная коалиционная партия. Вследствие того, что ни одна политическая партия не имеет большинства в парламенте, правительства образуются на коалиционной основе. Поэтому для Финляндии нередкими являются правительственные кризисы и, как следствие этого, досрочные роспуски парламента.
СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА
Парламент Финляндии был преобразован из сословно-представительного органа в однопалатный в 1906 г., когда во всем мире еще не было однопалатных парламентов. Однако своеобразной компенсацией верхней, контрольной палаты служит создаваемая в течение пяти дней после созыва парламента Большая, или Главная комиссия, которая является как бы Упарламентом в миниатюреФ. Она играет решающую роль в определении судьбы вносимых в парламент законопроектов. Помимо законопроектов на ее рассмотрение выносятся международные договоры, в которых затрагиваются вопросы законодательного характера, а также вопросы, связанные с депутатским вознаграждением. Большая комиссия состоит из 45 депутатов, которые избираются в соответствии с соотношением сил в парламенте. Практически в нее входят лидеры парламентских фракций и наиболее видные их члены.
Руководство парламентом осуществляет председатель палаты и два вице-председателя, которые вместе образуют президиум эдускунты. Указанные лица избираются на каждой сессии парламента, но практически они переизбираются в данном составе парламента. При этом, если председателем парламента является представитель одной партии, то его вице-председатели выбираются из других фракций политических партий. Наиболее часто указанные лица избираются из СДПФ, Национальной коалиционной партии и Партии центра.
Председателю принадлежат важные права по руководству работой парламента, определению регламента ее пленарных заседаний, повестки дня, обеспечению дисциплины на заседаниях. В случае нарушения депутатом дисциплины и депутатской этики председатель призывает депутата к порядку и может в определенных случаях удалить его с заседания с согласия большинства.
Председатель является, точнее считается, лицом нейтральным и поэтому не может участвовать в прениях и голосовании, вносить какие-либо предложения в парламент, кроме резолюций парламента и предложений по реализации конституционных законов. Если между председателем и большинством палаты возникают разногласия по повестке дня пленарного заседания или регламенту, то такой спор передается в конституционную комиссию, решение которой является окончательным.
При председателе образуется Совет, в который наряду с ним и вице-председателями парламента входят председатели постоянных комиссий. Этот орган является консультативным. Он дает свои рекомендации председателю парламента по вопросам организации работы пленарных заседаний, внесения изменений в смету расходов секретариата (канцелярия), порядка проведения выборов во внутренние органы парламента и его должностных лиц и их правового положения.
В течение пяти дней после начала работы парламента нового созыва он избирает Коллегию выборщиков в составе 45 депутатов и не менее трех их заместителей, которая действует весь срок полномочий соответствующего созыва. Состав этой Коллегии должен соответствовать соотношению сил в парламенте. Главной задачей Коллегии выборщиков является подготовка выборов постоянных комиссий парламента и его должностных лиц.
Согласно Акту об эдускунте, кроме Большой комиссии должны быть избраны не менее пяти постоянных комиссий в течение семи дней после начала работы парламента на весь срок полномочий данного созыва. Коллегия выборщиков при подборе кандидатур в постоянные комиссии также должна руководствоваться соотношением партийных сил в парламенте. Согласно Акту об эдускунте в обязательном порядке должны образовываться конституционная комиссия, комиссия по иностранным делам, законодательная, финансовая и банковские комиссии. Кроме того, парламент вправе образовывать и другие постоянные комиссии, передав им часть функций указанных выше комиссий.
В настоящее время наряду с вышеупомянутыми образуются следующие комиссии: по вопросам экономики, экономического законодательства, образования, сельского и лесного хозяйства, социального обеспечения, транспорта, обороны и вторая законодательная комиссия. В составе финансовой комиссии работает 21 депутат, банковской — 13, а во всех остальных —по 17 депутатов. Однако, если комиссия сочтет необходимым увеличить число своих членов в связи с расширением объема деятельности, она может просить эдускунту положительно решить данный вопрос.
Наряду с членами комиссий избирается соответствующее число их заместителей, которые могут участвовать в их работе с правом совещательного голоса — не менее 1/4 части действительных членов.
В интересах дела любая из комиссий вправе решить вопрос о своем разделении на подкомиссии, в которые должно входить не менее II членов. В таком случае подкомиссия представляет парламенту свои заключения от имени всей комиссии. Она пользуется всеми правами комиссии и действует согласно регламенту ее работы.
Если президентом принимается решение о созыве чрезвычайной сессии, то в таком случае образуются специальные комиссии для подготовки вопросов, вносимых на ее рассмотрение.
Дела между комиссиями распределяются следующим образом.
Конституционная комиссия подготавливает и рассматривает проекты конституционных законов, контролирует деятельность парламентского омбудсмана и Государственного совета, подготавливает предложения по процедуре работы, имеет право устранять разногласия между председателем парламента и большинством депутатов парламента по вопросам регламента его работы. Она дает толкование по всем вопросам, связанным с исполнением конституционных законов, их изменением и отменой. Конституционная комиссия дает также свои заключения на законопроекты, затрагивающие вопросы порядка выборов внутренних органов парламента и нормативных актов, касающихся деятельности и организации работы омбудсмана парламента. Комиссия дает свои заключения на отчеты Государственного совета и вправе поставить вопрос о юридической ответственности этого совета, равно как о его политической ответственности перед парламентом. Эта комиссия вправе также проверять законность деятельности канцлера юстиции — члена правительства, осуществляющего функции надзора за законностью в сфере ведения уголовных дел и в местах лишения свободы, а также выступающего в качестве государственного обвинителя по делам, рассматриваемым в Верховном суде и в Верховном административном суде (канцлер юстиции является также юридическим советником правительства).
В функции двух законодательных комиссий входит подготовка передаваемых им дел, касающихся принятия, изменения или отмены простых законов, не носящих конституционного характера и не переданных другим постоянным комиссиям.
В соответствии с § 48 Акта об эдускунте комиссия по иностранным делам дает свои заключения по вопросам, касающимся международных договоров и содержащихся в них постановлений, которые согласно конституции требуют ратификации их эдускунтой. Она рассматривает также и иные дела, разрешение которых относится к компетенции парламента по вопросам иностранных дел, и иные передаваемые ей дела.
В течение довольно длительного времени на практике не соблюдалось положение Акта об эдускунте в отношении права этой комиссии заслушивать отчеты правительства об отношениях с иностранными государствами. Все эти вопросы фактически относились к ведению президента республики. Однако после избрания президентом финляндской Республики Мауно Койвисто парламентская комиссия стала постепенно отвоевывать свои позиции по этим вопросам.
В отношении членов комиссии по иностранным делам действует требование о соблюдении государственной тайны, если об этом просит правительство.
Финансовая комиссия контролирует соответствующую деятельность центральных административных ведомств, для чего ей предоставлено право доступа ко всем отчетам и документам казначейства. Она дает заключения по отчетам правительства, государственных контролеров и может высказать свои соображения и предложения по вопросам, касающимся этих отчетов, а также в целом хозяйства страны, ведения государственного хозяйства. К компетенции финансовой комиссии относится дача заключений по проектам государственного бюджета и иным предложениям правительства, затрагивающим финансовые вопросы. Одновременно эта комиссия должна высказывать свои соображения по всем проектам такого характера, исходящим от парламента. Акт об эдускунте требует, однако, чтобы предложения комиссии, в которых рекомендуется увеличение ассигнований, сопровождались одновременными указаниями на источники финансирования таких предложений. В противном случае президент Республики при подписании бюджета страны может отказаться подписать эту часть бюджета, принятую парламентом, и рекомендовать Государственному совету исполнять государственный бюджет без указанных поправок парламента.
Финансовая комиссия дает также свои заключения в отношении принятия, изменения или отмены Инструкций для государственных контролеров.
Поскольку Государственный банк Финляндии находится под контролем и управлением парламента, для осуществления текущего парламентского контроля за его деятельностью образована специальная постоянная банковская комиссия. К ее ведению относятся все дела, касающиеся управления и положения дел в Государственном банке, деятельности выбираемых эдускунтой уполномоченных госбанка, его правления, управления фондами, гарантированными парламентом.
Помимо этого, указанная комиссия вносит предложения по вопросам, затрагивающим правила деятельности госбанка, инструкций для уполномоченных госбанка, а также должна давать свои заключения на вносимые в парламент предложения правительства по этим вопросам. Без заключения банковской комиссии парламент не может принять решения в отношении распоряжения фондами госбанка.
К компетенции банковской комиссии относятся также дела, касающиеся регламентации деятельности всех других банков страны и денежной системы Финляндии, а равно и валютные вопросы.
Функции остальных постоянных комиссий определяются их названиями. Следует при этом отметить, что ни одна из комиссий, кроме банковской, не имеет права законодательной инициативы, то есть не может предлагать парламенту подготовленные ею законопроекты.
Постоянные комиссии работают за закрытыми дверями. Председатель и вице-председатели комиссий формально избираются ими самими. Но фактически об их кандидатурах договариваются лидеры парламентских фракций политических партий с тем расчетом, чтобы в их числе были представители фракций пропорционально их удельному весу в парламенте.
Аппарат, обслуживающий деятельность эдускунты, состоит из лиц, не являющихся депутатами. Важную роль в организации и деятельности парламента играет канцелярия (секретариат). В ее состав входят: генеральный секретарь, его заместитель, старшие секретари и секретари, их помощники, управляющий делами, секретари постоянных комиссий парламента и омбудсмана, их заместители и помощники, начальник и секретарь информационного отдела, начальник службы безопасности, переводчики, а также ряд других лиц.
Для контроля за ее деятельностью избираются шесть депутатов во главе с председателем парламента, составляющих Управление канцелярией. Одновременно избираются также их заместители.
Значительная часть контрольных полномочий, принадлежащих парламенту, осуществляется избираемыми специальными лицами. К их числу относятся уполномоченные Государственного банка, ревизоры парламента, доверенные, ом-будсман парламента.
Контроль за деятельностью Государственного банка Финляндии осуществляется специальными уполномоченными в составе девяти депутатов, избираемых по списку, подготавливаемому Коллегией выборщиков парламента. Из девяти уполномоченных эта комиссия выделяет трех депутатов, составляющих малый комитет. При подготовке списка уполномоченных Коллегия выборщиков учитывает расстановку сил в парламенте. В случае разногласий между партийными фракциями проводится закрытое голосование в парламенте. Малый комитет осуществляет оперативный контроль за правлением госбанка. Решение большого комитета действительны при наличии на его заседаниях не менее шести членов. Регулярно раз в год уполномоченные докладывают парламенту о результатах своей работы, о недостатках, обнаруженных в деятельности правления госбанка. Срок полномочий указанных лиц соответствует сроку полномочий самого парламента.
В том же порядке, что и в отношении выборов уполномоченных госбанка, проводятся выборы ревизоров и их заместителей в составе пяти ревизоров для проверки управления госбанком, правильности расходования банковских фондов на текущий финансовый год после проверки отчета госбанка об использовании этих фондов. Эти выборы проводятся сроком на один год.
Национальный пенсионный фонд в Финляндии является автономным. Для контроля за его деятельностью парламент выбирает 12 доверенных лиц из числа депутатов и по два их заместителя. Выборы осуществляются на срок полномочий парламента, и доверенные сохраняют свои полномочия до выборов эдускунтой новых доверенных лиц. Списки доверенных также подготавливаются Коллегией выборщиков эдускунты, которая учитывает при этом соотношение сил в парламенте. В случае разногласий выборы проводятся по пропорциональной системе путем тайного голосования.
Представляемые в парламенты отчеты о финансовой деятельности государства (исполнительной власти) проверяются специально для этой цели создаваемым УВедомством ревизии счетовФ, в которую входят пять контролеров, уполномоченных следить за состоянием и управлением государственной казны. Парламент избирает этих контролеров и их заместителей по тем же правилам, что и выборы уполномоченных госбанка и доверенных лиц Национального пенсионного фонда.
На одной из очередных сессий парламента в соответствии с той же процедурой, которая предусмотрена для выборов председателя эдускунты, выбирается в качестве омбудсмана парламента лицо, Унаиболее сведущее в правеФ. Через два года на тот же четырехлетний период избирается заместитель омбудсмана, который наряду с ним исполняет указанные функции и в случае, если омбудсман не может осуществлять свои обязанности, замещает его в работе. Но право контроля за деятельностью Государственного совета и канцлера юстиции может осуществлять только сам омбудсман. В случае ухода омбудсмана со своего поста его преемник остается на этом посту только до окончания срока его законных полномочий.
Согласно принятой парламентом в 1919 г. Инструкции для омбудсмана, он должен выполнять функции контроля за законностью Государственного совета, канцлера юстиции, должностных лиц, судебных органов и органов коммунального самоуправления. Он может исследовать как соблюдение материального закона, так и правил процедуры, с помощью которых исследовано то или иное дело и принято решение. При этом широко трактуется как понятие законности, так и понятие должностного лица.
При рассмотрении вопроса о законности действий того или иного должностного лица или органа учитывается, не превышены ли пределы свободы полномочий этого лица, установленные законом, приняты ли во внимание юридически значимые факты, своевременно ли принято решение и т.д.
Омбудсман не вмешивается в работу судебных органов и не может отменять их приговоров или решений. Но он вправе возбуждать дела против тех судей, которые грубо нарушают законность, пренебрегают своими обязанностями.
Омбудсман контролирует законность деятельности всех государственных служащих и служащих органов коммунального самоуправления. Под понятие Удолжностные лицаФ подпадают все те лица, которые в соответствии с уголовным кодексом несут ответственность за должностные преступления. Юрисдикция омбудсмана включает даже законность деятельности должностных лиц евангелическо-лютеранской и ортодоксальной церкви и других религиозных общин в той мере, в какой их деятельность затрагивает светские вопросы (например, регистрация брака или его расторжение).
Наиболее важным источником информации являются жалобы населения. Любой гражданин, обладающий полной правоспособностью, может подать омбудсману жалобу на действия должностного лица. При этом жалоба может быть подана в письменном виде или лично передана в канцелярию омбудсмана, в которой работают опытные юристы. Следует отметить, что в отношении почты к омбудсману и получения ответа на жалобы от омбудсмана, цензура не осуществляется.
Другим важным источником информации для омбудсмана являются инспекционные поездки, посещения соответствующих учреждений, ознакомление со всеми документами государственных органов, судов и органов коммунального самоуправления, присутствие на сессиях и заседаниях Государственного совета, судебных заседаниях, при разборе дел в полицейских участках. Однако ограниченность штатов не дает возможности омбудсману и его заместителю полностью пользоваться предоставленными ему возможностями.
Установлено правило, что перед решением вопроса о возбуждении дела против должностного лица ему предоставляется возможность дать свои разъяснения по делу. Иных процедурных правил для работы омбудсмана нет. Все дела докладываются омбудсману или его заместителю. Ответ должен быть ими одобрен. При этом в ответе на жалобу в случае отказа в ее рассмотрении может быть дан совет подавшему жалобу, как ему следует поступить в дальнейшем.
Омбудсману предоставлено право возбуждать уголовные дела против должностных лиц в случае, если деяния этого лица подпадают под действие уголовного закона. В иных случаях омбудсман предлагает соответствующему лицу учесть замечания или направляет материалы в вышестоящую инстанцию. Ежегодно омбудсман должен направлять в парламент отчет о своей деятельности.
Парламент избирает 18 представителей из числа депутатов в Северный совет — консультативный орган сотрудничества Северных стран (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция).
Большую роль в деятельности эдускунты, как и в парламентах других стран, играют партийные фракции. Все наиболее важные вопросы, связанные с выборами в парламенте, парламентской процедурой, повесткой дня пленарных заседаний, президиум эдускунты согласовывает с лидерами партийных фракций. Они же оказывают влияние на деятельность своих представителей в постоянных комиссиях парламента, избираемых им должностных лиц — уполномоченных, доверенных и др. Но их статус в конституции не урегулирован. В ней говорится лишь о пропорциональных выборах в парламенте.
Структура каждой из партийных фракций различна. Так, во фракции Демократического союза народа Финляндии — ДСНФ наряду с ее председателем имеются различные подкомиссии: по международным вопросам, по экономической, социальной и культурной политике, сельскому хозяйству, налогам, транспорту, по делам коммунального самоуправления. Эти подкомиссии направляют работу депутатов, входящих в соответствующие комиссии парламента, оказывают этим депутатам необходимую помощь в работе. Фракция выступает с законодательными инициативами, вносит предложения по бюджету, следит за выполнением наказов избирателей, принимает делегации трудящихся, организует выступления своих депутатов в печати по важным политическим вопросам, проводит встречи с избирателями, ведет широкую разъяснительную работу о политике ДСНФ. Фракция издает брошюры, листовки, а также специальную газету, выходящую примерно раз в квартал.
КОМПЕТЕНЦИЯ ЭДУСКУНТЫ
Конституция Финляндии устанавливает, что Усуверенная власть в Финляндии принадлежит народу, представителем которого является парламентФ. Но при этом она указывает, что законодательная власть осуществляется им совместно с президентом республики, а исполнительная власть, принадлежит президенту, судебная же власть осуществляется независимыми судами.
УФорма правленияФ 1919 г. закрепляет за эдускунтой следующие полномочия: принятие и изменение конституционных законов, иных законов по различным вопросам жизни страны, утверждение государственного бюджета, решение вопросов войны и мира, ратификацию международных договоров, в которых затрагивается компетенция парламента, определение системы государственных органов, а также принципов государственного управления и организации и деятельности органов коммунального самоуправления, административно-территориального управления страны, контроль за деятельностью исполнительной власти — Государственного совета, а равно и административного аппарата, контроль за законностью деятельности судов и органов местного самоуправления, руководство работой Государственного банка, контроль за денежной системой страны и регулирование денежного обращения, определение своей собственной структуры и парламентской процедуры и ряд других вопросов.
Перечень предоставленных конституцией парламентских прав довольно широк. Однако при рассмотрении этих прав можно увидеть, что в некоторых областях они фактически ограничены.
Во-первых, законы, принятые эдускунтой, нуждаются в их утверждении президентом республики. И хотя его вето носит отлагательный характер, что позволяет парламенту вновь рассмотреть данный закон и принять его, но она вправе сделать это только на сессии вновь избранного парламента, что ведет к значительной затяжке принятия закона, с которым не согласен президент. Иногда применение президентом вето в отношении какого-то закона приводило вообще к снятию его обсуждения с повестки дня. Надо сказать, что на практике президент нередко использовал это право.
После второй мировой войны парламент неоднократно принимал решения о передаче законодательных прав в экономической области президенту Республики и фактически отказывался от своих прав в данной области. Однако в последние годы парламент не придерживается этой практики. В то же время следует отметить, что президент весьма часто прибегал к толкованию законов, принятых парламентом, что нередко было фактическим законотворчеством, а не простым толкованием.
Важно отметить, что в последние годы многие вопросы законодательного регулирования решаются предварительно до их представления в парламент на основе договоренности между объединениями предпринимателей и Центральным объединением профсоюзов Финляндии или отраслевыми профсоюзами, а также правительством. Это относится главным образом к вопросам экономического характера и трудовым вопросам. После того, как такая договоренность достигнута, правительство вносит законопроект в эдускунту. В ней в таком случае обычно не возникает разногласий между партиями, и законопроект легко проходит через постоянные комиссии и сам парламент.
Значительно более активным парламент был в других областях деятельности. Эдускунта принимает множество законов в социально-культурной сфере жизни страны, в области образования. После второй мировой войны была осуществлена широкая кодификация отраслевого законодательства: гражданского, земельного, семейного, водного, гражданского и уголовного судопроизводства и судоустройства и в ряде других сфер. По уровню социальной защищенности граждан законодательство Финляндии за последние годы догоняет шведское законодательство. Принято множество законов по регламентации отношений в области экономики: в направлении субсидирования сельского хозяйства, по оказанию помощи экспортным отраслям народного хозяйства, по переориентации ряда объединений и фирм, концернов на развитие перспективных отраслей экономики. Это позволило Финляндии обеспечить резкий рывок в социально-экономическом развитии страны. Следует также обратить внимание на то, что в последние два десятилетия осуществлена широкая реформа всей системы образования, начиная от начального, среднего, среднего специального и кончая высшим образованием.
Для повышения эффективности экономики, обеспечения социальных программ и других целей парламент активно использует финансовое законодательство и государственный бюджет. Надо отметить, что права эдускунты в финансовой области очень широкие. Они включают нормативное регулирование, принятие государственного бюджета и финансовый контроль.
В области налоговой политики действует принцип перераспределения средств среди населения с различным уровнем доходов. За счет налогов пополняются примерно 90% государственного бюджета и 85% коммунальных бюджетов. Основные средства государственного бюджета используются на содержание государственного аппарата, оборону, оказание помощи фирмам для повышения их конкурентоспособности на внешнем рынке (субсидии, кредиты и т.д.), выполнение социальных программ, образование и культуру. Часть средств из государственного бюджета идет на оказание помощи органам коммунального самоуправления, поскольку собственные источники доходов коммун не покрывают их потребностей.
Финансовое законодательство направлено на предоставление государству возможностей для оказания воздействия на частнопредпринимательскую деятельность и деятельность объединений, находящихся в государственной собственности и управляемых на автономных началах. Кроме того, с помощью принимаемых парламентом законов оказывается воздействие на частные банки в интересах всего хозяйства страны.
Через уполномоченных госбанка и ревизоров парламента эдускунта контролирует деятельность правления этого банка, она регулирует денежное обращение в стране, валютные операции.
Финансовая комиссия парламента и ее контролеры оказывают влияние на различные стороны работы Государственного совета и администрации, на правильность и целесообразность расходования ими государственных средств. Без согласия парламента не могут заключаться государственные займы.
Под контролем парламента находится Финляндское центральное радиовещание.
Наиболее ограничены права парламента в области внешней политики, поскольку главным лицом, который решает эти вопросы, является президент республики.
К числу основных прав эдускунты относится ратификация международных договоров. Однако в ратификации нуждаются только те из них, в которых затрагиваются права парламента, например, конституционные вопросы, законодательные вопросы или если эти договоры требуют выделения определенных ассигнований, а равно если в них содержатся обязательства, затрагивающие государственные границы Финляндии. В ратификации нуждаются также международные договоры и соглашения, связанные с объявлением войны или заключением мира, поскольку вопросы войны и мира президент не может решать без согласия парламента, которого требуют также и решения о присоединении Финляндии к какой-либо региональной и международной организации. В силу этого парламент ратифицировал Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи между Финляндией и СССР 1948 г. и принимал решения о продлении срока его действия. Проводилась ратификация Торгового договора с СССР 1947 г. Эдускунтой принималось решение о вступлении Финляндии в Северный совет и решение о заключении Хельсинкского соглашения по вопросам организации и деятельности Северного совета, о восстановлении членства Финляндии в Межпарламентском союзе.
В последние годы парламент стал активизироваться в направлении усиления контроля за внешней политикой страны. Эта функция возложена на постоянную комиссию парламента по иностранным делам.
В области контроля за осуществлением правительством своих прав по обороне страны парламент может лишь воздействовать на него с помощью бюджета, отказав ему в ассигнованиях на оборону или уменьшив либо увеличив такие ассигнования. Выше уже говорилось также, что президент не может решать вопросы о войне и мире без согласия эдускунты. В практике Финляндии после окончания второй мировой войны был случай привлечения президента и членов Государственного совета к ответственности за несоблюдение конституционных норм по этому вопросу.
К компетенции эдускунты относится также право контроля за деятельностью Государственного совета, администрации, судов и органов коммунального самоуправления.
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ПАРЛАМЕНТА И ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА
Характеризуя взаимоотношения эдускунты и Государственного совета, следует указать, что, как правило, формирование кабинета, который назначается президентом, определяется соотношением сил в парламенте. Поскольку в Финляндии ни одна из партий не имеет абсолютного большинства мест в парламенте, образование Государственного совета нередко затягивается и он почти всегда коалиционный.
Президент при решении вопроса о составе Совета и о премьер-министре советуется как с лидерами партийных фракций, так и с председателем парламента, но в определенных ситуациях может создать кабинет по своему усмотрению. При этом министры не обязаны быть депутатами.
Сформированный премьер-министром по согласованию с президентом Государственный совет не нуждается в официальном одобрении парламента. Достаточно, что он пользуется поддержкой парламентского большинства. Отсюда ясно, что зависимость кабинета перед эдускунтой носит ограниченный характер. Практика не знает случаев, когда бы образованный на основе соотношения сил в парламенте Государственный совет выступал в эдускунте с правительственной программой.
Государственный совет не обладает правом законодательной инициативы и инициативы внесения проекта бюджета. Эти документы вносятся в эдускунту президентом. При этом он может внести как законопроект, разработанный Государственным советом, так и подготовленный в канцелярии президента или созданной им комиссии. Эдускунта может отказать кабинету в доверии двумя путями: либо приняв резолюцию порицания Государственному совету, либо отказав ему в одобрении законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о доверии. Резолюции порицания могут приниматься в связи с обсуждением депутатского запроса кабинету или премьер-министру. Но они могут быть вынесены и в результате обсуждения основных направлений деятельности Государственного совета или отдельных ведомств. Постановка вопроса о доверии в связи с обсуждением правительственного законопроекта соответствует практике парламентов стран континентальной Европы и отличается от практики Скандинавских стран, где отказы парламентов в одобрении законопроектов не связываются с доверием правительству.
Парламентские кабинеты далеко не всегда опираются на поддержку большинства в эдускунте, они нередко основывались на непрочных коалициях, что приводило к правительственной нестабильности.
Акт о праве парламента контролировать законность деятельности Государственного совета и канцлера юстиции 1922 г. предоставляет эдускунте право привлекать к юридической ответственности отдельных министров перед Государственным судом в порядке импичмента. Мотивом привлечения являются антизаконные действия. Этот вопрос может поставить перед парламентом его конституционная комиссия и омбудсман. В таком случае государственным обвинителем выступает омбудсман. Предварительно он должен сделать официальное представление правительству по данному вопросу и обязан заслушать объяснения соответствующего министра или Государственного совета в целом.
Государственный суд действует в соответствии с конституционным Актом о Государственном суде 1922 г. Он создается из членов и председателей Верховного и Верховного административного судов, трех старейших членов надворных (апелляционных) судов Финляндии, а также одного из профессоров юридического факультета Хельсинкского университета.
В условиях предоставления парламенту возможности привлекать Государственный совет к политической ответственности и выносить резолюции порицания этому Совету или отдельным министрам значение юридической ответственности не так велико. Однако после войны Государственным судом выносились приговоры премьер-министру и министру иностранных дел за нарушение прав парламента в решении вопросов войны и мира.
Парламенту Финляндии принадлежат и права использования иных форм контроля за Государственным советом. Они предусмотрены конституцией и Регламентом эдускунты. К ним относятся общие прения, рассмотрение отчетов правительства, обсуждение и утверждение государственного бюджета, депутатские запросы, финансовый контроль за исполнением бюджета и иными сторонами финансовой деятельности Государственного совета со стороны финансовой комиссии парламента, его Ведомства государственных счетов, контроль за законностью деятельности Государственного совета со стороны парламентского омбудсмана.
В отличие от Скандинавских стран Государственный совет не выступает перед парламентом с изложением своей программы после того, как сформирован новый кабинет. Но в повестку дня парламента на его пленарных заседаниях может включаться обсуждение правительственной политики, чаще всего это касается ее экономических и социальных аспектов. Кроме того, прения могут проводиться и по отчету правительства о его деятельности, который направляется парламенту ежегодно.
Очень детально рассматриваются проекты государственного бюджета и отчеты о его исполнении специальным ведомством счетов, в составе избранных парламентом контролеров, финансовой комиссией эдускунты и на пленарных заседаниях парламента.
Столь же основательно исследуются предложения правительства о введении налогов или их изменении и отмене. Налоги устанавливаются на основе законов. При этом, если в вопросе о доходах парламент свободен в решении вопроса, то расходы, установленные законом или специальным постановлением парламента, не могут быть изменены. Эта деталь имеет значение для Финляндии, поскольку бюджет не рассматривается, как закон, и принимается по особым процедурным правилам. Для изменения закона требуется принятие нового закона или изменение принятого ранее.
Депутатские запросы имеют две формы: интерпелляцию и простой вопрос, заданный в устном или письменном виде. Их значение различно. Так, простой вопрос требует лишь ответа соответственно в устном или письменном виде. Целью вопроса является, как правило, получение информации. После ответа на простой вопрос никаких прений не происходит и никаких решений парламентом не принимается.
Что же касается интерпелляции, то она рассматривается по особым процедурным правилам, так как интерпелляция касается важных вопросов жизни страны. Если она поддержана не менее чем 20 депутатами, то ответ на нее должен быть дан соответствующим министром или премьер-министром в течение 15 дней. Ответ предварительно раздается депутатам, и после этого следуют прения, которые могут, как уже отмечалось, заканчиваться принятием резолюции порицания всему Государственному совету или отдельному министру. Обычно в таком случае весь Государственный совет подает в отставку. Если интерпелляция внесена меньшим числом депутатов или даже одним депутатом, то проводятся прения о том, следует ли ее направлять соответствующему министру. В случае разногласий между председателем парламента и большинством его членов вопрос передается в конституционную комиссию.
Член Государственного совета вправе сообщить эдускунте, что он не может дать ответ на интерпелляцию. В таком случае отказ должен быть мотивирован и рассмотрен на пленарном заседании. Парламент может принять решение о передаче вопроса на заключение той или иной комиссии в зависимости от характера интерпелляции, но при всех обстоятельствах интерпелляция не должна переноситься на следующую сессию.
Контроль за соблюдением законности в деятельности Государственного совета возложен, как уже указывалось, на омбудсмана. В случае, когда омбудсман приходит к выводу о необходимости возбуждения против министра дела в Государственном суде, он направляет свое заключение на рассмотрение парламента.
|
